Ex-Verfassungsgerichtspräsident Hans-Jürgen Papier im Interview
veröffentlicht in “Politik & Kommunikation” Juli/August 2010
Hans-Jürgen Papier war bis vor kurzem Präsident des Bundesverfassungsgerichts. p&k sprach mit ihm über gute- und schlechte Gesetze – sowie über seine Sorge um die -parlamentarische -Demokratie.
p&k: Herr Professor Papier, zwölf Jahre lang haben Sie als Verfassungsrichter die Arbeit des Gesetzgebers in Augenschein genommen. Wie ist es um die Qualität der Gesetze in Deutschland bestellt?
Hans-Jürgen Papier: Als ehemaliger Repräsentant eines Verfassungsorgans möchte ich grundsätzlich nicht die Qualität der Arbeit anderer Verfassungsorgane des Bundes, hier also insbesondere des Gesetzgebers, bewerten und mit Noten versehen. Soweit Sie mit Ihrer Frage gewisse Mängelerscheinungen ansprechen wollen, so wird man zwischen handwerklichen Mängeln und objektiven Verfassungsverletzungen unterscheiden müssen. Nicht jeder handwerkliche Mangel eines Gesetzgebungsakts begründet einen Verfassungsverstoß, nicht jede Verfassungswidrigkeit einer Norm ist mit handwerklichen Mängeln verbunden.
Als ehemaliges Mitglied des Bundesverfassungsgerichts interessieren mich natürlich in erster Linie die in der Vergangenheit festgestellten Verfassungsverstöße des Gesetzgebers. Hier wird vielfach der Eindruck vermittelt, dass gerade in den letzten Jahren die Verfassungsverletzungen durch die Gesetzgebung zugenommen hätten.
Und dieser Eindruck trügt?
Lassen Sie mich einige Zahlen erwähnen, die geeignet sind, die Situation realitätsgerecht zu erfassen. Das Bundesverfassungsgericht hat seit seiner Gründung im Jahre 1951 etwa 180.000 Verfahren entschieden. Viele von ihnen hatten auch die Frage der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen oder von einzelnen Normen zum Gegenstand. In den knapp sechs Jahrzehnten seiner Rechtsprechungstätigkeit hat das Bundesverfassungsgericht etwa 620 Gesetze oder Einzelnormen für verfassungswidrig erklärt. Nur zu einem geringen Teil sind also vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffene Normen letztendlich für verfassungswidrig erklärt worden. Allerdings kann nicht geleugnet werden, dass gerade in den letzten Jahren im Spannungsfeld von Freiheit und Sicherheit zahlreiche Gesetze oder Einzelnormen des Bundes oder der Länder für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt worden sind. Dabei darf man jedoch nicht übersehen, dass auf Grund veränderter Bedrohungspotenziale in Folge des internationalen Terrorismus sowie der organisierten Kriminalität auch die Gesetzgebung vor neuen Herausforderungen stand und sich veranlasst sehen musste, das sensible Verhältnis von Freiheit und Sicherheit neu auszubalancieren.
Der Hamburger Jurist Ulrich Karpen sagt, der Politik sei das Bewusstsein für Gesetze als beständige, allgemeingültige Regelung abhanden gekommen. Gießt die Politik zu viele Entscheidungen in Gesetzesform?
Der modernen Gesetzgebung sieht man vielfach an, dass sie angesichts der Stofffülle, der Komplexität der zu regelnden Sachmaterien, des Zeitdrucks im Gesetzgebungsverfahren, der Einwirkung der Verbände, angesichts von Kompromissen „in letzter Minute“ nach Einschaltung von Vermittlungsausschuss, Kanzlerrunden, kleinen und großen Koalitionsgipfeln allen Kodifikationsbestrebungen weitgehend entwöhnt ist. Die Ergebnisse dieser schlagwortartig umrissenen Rahmenbedingungen sind vielfach unklare, unvollständige, widersprüchliche, dem eigenen Gesetzeszweck entgegenstehende, unbillige oder sogar erkennbar unbeabsichtigte Normierungen. In der Flut von Gesetzen, Ausnahme- und Änderungsgesetzen treten nicht selten schon Zweifel im Hinblick auf das jeweils geltende Recht auf. Trotz aller Emsigkeit und Geschäftigkeit schafft eine solchermaßen kurzatmige, überdies mit traditions- und systemlosen Zweckschöpfungen arbeitende Gesetzgebung vielfach nicht Rechtsklarheit, Rechtsfrieden und Rechtssicherheit, sondern im Gegenteil Unklarheit, Streit und Unsicherheit. Eine solche Gesetzgebung erzeugt keine Autorität und Akzeptanz beim Rechtsunterworfenen, befriedigt keinesfalls sein Gerechtigkeitsgefühl.
All das muss dann letztlich der Richter leisten, sodass der Weg zum immer wieder beklagten Richterstaat dadurch unaufhaltsam beschritten wird.
„Das Parlament muss darauf achten, die nötige Distanz zu wahren“
Sie haben kürzlich vor zu großem Einfluss von Lobbyisten auf die Gesetzgebung gewarnt. Finden sich zu viele Partikularinteressen in unseren Gesetzen wieder?
Es gibt unter den gesellschaftlichen Bedingungen, unter denen moderne Demokratien funktionieren, keine Alternative zur parlamentarischen Repräsentation des Volkes. Die parlamentarische Demokratie und das repräsentative Mandat der gewählten Abgeordneten rechtfertigen sich jedoch gerade dadurch, dass die allgemeinen Interessen nicht Gruppen oder Verbänden überlassen werden, sondern dass vielmehr auch den Belangen derer Geltung verschafft wird, die allein von sich aus nicht die Kraft und die Fähigkeit haben, sich zu artikulieren, zu organisieren und durchzusetzen.
Die Parlamentarier müssen zudem unterscheiden zwischen existenziellen Bedürfnissen und berechtigten Erwartungen auf der einen und bloßer Besitzstandswahrung und überzogenem Anspruchsdenken auf der anderen Seite. Die Fähigkeit zu dieser Unterscheidung setzt eine gewisse Distanz zu den Kräftefeldern des gesellschaftlichen Verteilungskampfs voraus. Das Parlament, das in der mittelbaren, parlamentarischen Demokratie der wichtigste Hort des Gemeinwohls zu sein hat, muss darauf achten, diese Distanz zu wahren, wenn es nicht Gefahr laufen will, zu einem verlängerten Arm in einem Verteilungskampf zu werden. Gerade wenn es um die Einflussnahme von Lobbyisten auf die Politik geht, sollte man nie vergessen, dass wir auf einen kraftvollen, lebendigen und in der Bevölkerung auf Akzeptanz stoßenden Parlamentarismus angewiesen sind.
Sind Gesetze weniger demokratisch, wenn sie über das Maß Lobbyinteressen widerspiegeln, wie zum Beispiel die Mehrwertsteuerermäßigung für Hoteliers?
Die parlamentarische Demokratie ist nach meiner Ansicht auch und gerade durch verbändestaatliche Tendenzen und Strukturen gefährdet. Wir müssen aufpassen, dass die „Lobby“ nicht wichtiger wird als der „Plenarsaal“. Wir müssen „die Herrschaft der Verbände“, von der der Politikwissenschaftler Theodor Eschenburg schon im Jahre 1955 gewarnt hatte, mit der gebotenen Aufmerksamkeit verfolgen, weil zumindest gewisse Gefährdungen durch solche Strukturen nicht zu verkennen sind. Oftmals treten Vertreter bestimmter, nicht selten ökonomischer Interessen als gern gesehene Berater von Politikern und Parlamentariern auf. Professionelle Lobbyisten sind in aller Regel Experten auf ihrem Gebiet, deren Sachverstand den Parlamentariern – und übrigens häufig auch Regierungsmitgliedern und Ministerialbürokratie – als wertvoll und manches Mal sogar als unverzichtbar erscheint. Gerade wirtschaftlich potente Interessengruppen – oder auch einzelne, als Lobbyisten in eigener Sache tätige große Unternehmen – bündeln häufig starke Ressourcen an Wissen und Sachverstand, die sie der Politik gern – wenn auch zu eigenen Konditionen – zur Verfügung stellen.
In dieser geschilderten Unterstützung liegt freilich auch die Gefahr, die der parlamentarischen Demokratie aus dem real existierenden Lobbyismus erwächst. Zunächst einmal ist ja offensichtlich, dass nicht alle innerhalb von Wirtschaft und Gesellschaft relevanten Interessen in gleicher Weise von gut organisierten Lobbyisten repräsentiert werden. Vielmehr entscheidet nicht zuletzt die ökonomische Potenz von Interessenvertretern darüber, wie effizient deren Lobbyarbeit gestaltet wird und in welchem Maße sie auf den Politikbetrieb Einfluss gewinnen können. Weniger schlagkräftig repräsentierte Interessen können so leicht unter die Räder kommen.
Es mangelt gewissermaßen an Waffengleichheit zwischen den Interessengruppen. Ist diese denn im Verhältnis der Politik zur Lobby noch gegeben?
Die Abgeordneten können mit dem Fachwissen und dem geballten Sachverstand einer starken Interessenvertretung nicht immer mithalten. Ein daraus resultierendes Informationsgefälle und eine sich womöglich entwickelnde „Abhängigkeit“ von den „Zulieferungen“ von Lobbyisten sind alles andere als unproblematisch. Die zur Bewältigung derartiger Herausforderungen den Parlamentariern – oder auch der Regierung und der Ministerialbürokratie – von Lobbyisten angebotene „Unterstützung“ soll bisweilen bis zur Überlassung vollständiger, durch spezialisierte Juristen und Fachleute ausgearbeiteter Gesetzesentwürfe reichen. Parlament und Regierung dürfen sich nicht an die scheinbaren Gratislieferungen aus der Wirtschaft gewöhnen. Das Ethos der Abgeordneten als Träger eines freien Mandats wird hier auf harte Proben gestellt.
Als der Bundestag im Mai über das Euro-Rettungspaket abgestimmt hat, beklagten einige Abgeordnete, durch das Tempo des Verfahrens würden die ureigensten Rechte des Parlaments ausgehöhlt – sind die Abgeordneten nur noch Abnicker?
In einer großen, überregionalen Zeitung war vor nicht allzu langer Zeit die Frage zu lesen, wie kurzsichtig die politischen Organe seien, wenn es zunehmend zum Drama des Ausnahmezustands komme. Es gelte die fatale Regel, dass die Politik zunehmend – jedenfalls bei komplexeren Sachverhalten – nur noch unter höchstem Druck entscheidungsfähig, kaum aber zu längerfristiger Rationalität fähig sei. In diesem Beitrag wurde mit einigem Recht auf gewisse Tendenzen im modernen Politikbetrieb, insbesondere zur Bewältigung der Finanzkrise, hingewiesen: kurzfristige Anpassung, wo die Not am Größten ist, Passivität dort, wo Zeit genug wäre, frühere Lektionen zu beherzigen. In der Tat müssen in die Gesetzgebung wieder verstärkt Nachhaltigkeitsüberlegungen, das Bestreben nach Gefahrenvorsorge statt Gefahrenabwehr und Störungsbeseitigung treten. Gesetzgebung im „Ausnahmezustand“ wird immer bedeuten, dass dann die Stunde der Exekutive, übrigens aber auch der Lobbyisten, schlägt. Das Parlament kommt dann immer mehr ins Hintertreffen, zumal dann, wenn die von der Regierung initiierten Maßnahmen als schlechthin alternativlos dargestellt werden.
Interview: Sebastian Lange
mit freundlicher Genehmigung von “Politik & Kommunikation”